Para entender los vínculos entre tierra y paz en el marco de los Acuerdos de La Habana, es útil comprender la idea de paz territorial propuesta en su momento por el alto comisionado Sergio Jaramillo. Esta tiene dos anclajes y un entorno. Los primeros son la garantía de derechos de las víctimas (verdad, justicia y reparación), cuya garantía se sustenta en la finalización del conflicto; y las instituciones que los soportan, que son, en una definición amplia, las prácticas y normas que regulan la vida pública. El entorno se refiere a un período de transición que implica el diálogo en los territorios para poner en práctica lo acordado.
La transición tiene, además, tres pilares: participación, reconciliación y justicia. La primera indica un ejercicio de planeación participativa desde abajo. La reconciliación apunta a recuperar la confianza y resolver el problema de credibilidad, una suerte de terapia que permita dejar atrás las secuelas de las décadas de violencia. Es, además, un espacio para construir espacios de discusión en lo local. La justicia es una herramienta que permite la construcción de la paz, mediante la reconstrucción equitativa del orden social. Es un marco que permite ponderar los derechos de las víctimas y los demás habitantes de los territorios.
¿Qué son los territorios?
Son las zonas donde sucede y ha sucedido el conflicto. La paz territorial coloca el centro, no en el centro, sino en esos lugares. Allí se implementarán las acciones derivadas de lo acordado en el punto 1 de La Habana, relativas al acceso y uso de las tierras, a los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (Pdet) y a los Planes Nacionales de Desarrollo con enfoque Territorial. La versión final de los acuerdos conservó la cifra de 3 millones de hectáreas adjudicadas y 7 millones formalizadas a campesinos sin tierra o con tierra insuficiente, pero extendió el término para el proceso de 10 a 12 años. El mecanismo básico es la creación de un Fondo Nacional de Tierras con un instrumento complementario de adjudicación de tierras mediante subsidio. Adjudicación, formalización y subsidios se articulan a los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial, herramienta de política cuyo objetivo es el de lograr la transformación estructural del campo y su relacionamiento equitativo con la ciudad. Los Planes Nacionales deberán formular políticas de infraestructura rural, desarrollo social, producción agropecuaria y de acceso progresivo al derecho a la alimentación, desde el nivel central.
La implementación del punto tiene algún terreno ya avanzado, resultado de políticas y regulaciones anteriores a los acuerdos. La liquidación del Instituto Colombiano para la Reforma Rural (Incoder), dio paso a la creación, en 2015, de la Agencias de Tierra (ANT), de Desarrollo Rural (ADR) y de Renovación del Territorio (ART). La ANT está a cargo del Programa Nacional de Formalización de la Propiedad Rural, la ART de coordinar la intervención del Gobierno nacional en las zonas rurales afectadas por el conflicto y la ADR de ejecutar la política de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El Ministerio de Agricultura viene implementando, también desde 2015, el Plan Colombia Siembra, orientado a aumentar la oferta agropecuaria para garantizar la seguridad alimentaria del país e incrementar el área cultivada. El Departamento Nacional de Planeación formuló en 2016 el Documento Conpes 3859, aprobado en junio del mismo año, en el cual propone la Política para la Adopción e Implementación de un Catastro Multipropósito Rural Urbano, herramienta fundamental para la garantía de los derechos de propiedad y el recaudo predial y base elemental de recursos en el nivel municipal.
No obstante este alistamiento, la implementación del punto 1 apenas arranca. Los avances del Programa Nacional de Formalización a junio de 2016, eran magros. Según sus propias cifras, a esa fecha se habían beneficiado a 24525 personas con 3282 títulos. La estrategia hoy es la de la formalización masiva, a partir de un ejercicio de barrido de predios en zonas específicas. Esta se adelantará en doce municipios durante este año, el primero de ellos Ovejas, Sucre. Las lecciones de estos pilotos, de ser implementados en tiempo y forma, podrán ser evaluadas en 2018. No tenemos aún noticia de la creación del Fondo Nacional de Tierras.
La ADR tendrá funciones importantes en la implementación de las Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria y en la regulación del Servicio Público de Adecuación de Tierras. Éstos son por ahora proyectos de ley que se encuentran en curso en el Congreso, mediante el mecanismo del fast track.
Las zonas priorizadas para los Pdet, cuya formulación será coordinada por la ART, aún no están delimitados. Lo que sabemos es que los territorios priorizados serán alrededor de 15, con cobertura en unos 150 municipios en Cesar, La Guajira, Magdalena, los Montes de María, Sur de Córdoba, Urabá, Sur de Bolívar, Catatumbo, Arauca, Chocó, Oriente Antioqueño, Litoral Pacífico, Norte del Cauca, Alto Patía, Nariño Putumayo, Caquetá, Meta y Guaviare.
Así, la implementación del punto 1 enfrenta enormes retos articulados. El primero es el de ser en realidad 'territorial'. Lo formulado e implementado se refiere más a los esfuerzos y disposiciones del Gobierno nacional que de los territorios y sus actores. La debilidad de las instituciones en los niveles departamental y municipal es muy importante en Colombia. La tendencia a formular políticas desde arriba que luego se irradian a las regiones aleja la garantía de los derechos en la medida en que su realización requiere del concurso de esas instituciones.
El segundo es el de lograr una participación efectiva y significativa desde esos territorios. En Colombia existen muchos conflictos y muchos territorios ¿Es posible resolver cada particularidad, cada conflicto, cada demanda? La apertura de los canales participativos encara el riesgo del descontento cuando las demandas no son resueltas o atendidas de forma adecuada. Necesitamos entender la participación, sus espacios, y sus problemas.
El tercero es el de la canalización y resolución de los conflictos y disputas que derivarán de la implementación del punto. Son de conocimiento público las visiones contrapuestas de algunos sectores agroempresariales y campesinos, por ejemplo. La creación de la nueva jurisdicción agraria contemplada en el Acuerdo será primordial. Por desgracia no hay ningún avance al respecto y las facultades de derecho del país están poco preparadas para este reto.
Por último, la paz desde los territorios, mejor término que la paz territorial, puede contribuir, también a la construcción de una paz entre los territorios. Uno de los propósitos del punto 1 es el de disminuir la pobreza en el campo y el de armonizar el desarrollo urbano-rural. Esta tarea corresponde, fundamentalmente, a los actores de esas regiones.
Por Paola García Reyes - Investigadora del Grupo de Investigación Política y Región
